La protection temporaire instaurée par la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 et activée pour les personnes déplacées d’Ukraine par la décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 a été prorogée par la décision d’exécution (UE) 2025/1460 du Conseil du 15 juillet 2025 jusqu’au 4 mars 2027. Plus de 4,4 millions de personnes en bénéficient en Europe ; en Belgique, environ 70.600 personnes étaient enregistrées en 2026.
Pour préparer cette échéance, le Conseil a adopté le 8 septembre 2025 une recommandation visant à organiser une sortie progressive du régime. Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, dans sa déclaration du 12 mai 2026, alerte de son côté sur le risque d’un scénario « bord de précipice ». Les conditions d’un retour permettant un séjour sûr et durable en Ukraine ne sont pas réunies ; les voies de l’asile sont en pratique inaccessibles ; les voies de l’immigration économique sont trop sélectives. Le législateur belge doit d’urgence créer un statut nouveau en droit belge des étrangers pour préserver à la fois la sécurité administrative des intéressés et la cohésion sociale et économique du Royaume.
1) Une protection temporaire prorogée par étapes, au-delà du plafond prévu par la directive
L’article 4 de la directive 2001/55/CE fixe au statut de la protection temporaire une durée d’un an, prorogeable de deux périodes de six mois, puis d’un an au maximum sur décision du Conseil. Néanmoins, le statut de protection temporaire des Ukrainiens est entré dans sa cinquième année. Quatre prorogations se sont succédé : décision (UE) 2023/2409 du 19 octobre 2023 (jusqu’au 4 mars 2025), décision (UE) 2024/1836 du 25 juin 2024 (jusqu’au 4 mars 2026), et décision (UE) 2025/1460 du 15 juillet 2025 (jusqu’au 4 mars 2027).
La situation en Ukraine ne permet manifestement aucun retour sûr et durable, comme l’a rappelé le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, M. O’Flaherty, le 12 mai 2026 : « toute réflexion sur l’avenir de la protection temporaire doit se fonder sur le principe selon lequel la protection internationale ne peut cesser qu’une fois réunies les conditions nécessaires à un retour sûr et durable, ce qui n’est manifestement pas le cas aujourd’hui ».
Or, ces prolongations n’offrent aucune garantie aux bénéficiaires dont le statut reste inutilement précaire.
2) L’accès à la protection internationale : un droit consacré par le droit de l’Union, suspendu de facto en Belgique
L’article 17 de la directive 2001/55/CE garantit aux bénéficiaires de la protection temporaire la possibilité de déposer une demande de protection internationale (asile) à tout moment. De plus, l’examen des demandes d’asile non traitées avant l’expiration de la protection doit être achevé par la suite. Dans son arrêt Kaduna (affaires jointes C-244/24 et C-290/24) du 19 décembre 2024, la Cour de justice de l’Union européenne, en grande chambre, rappelle (points 126 à 128) que la directive « veille à préserver la possibilité effective des ressortissants de pays tiers et des apatrides bénéficiant de la protection temporaire d’obtenir une protection internationale, au terme d’un examen approprié de leur situation individuelle ». La Cour juge par ailleurs (dispositif, point 2) qu’une décision de retour ne peut être adoptée à l’égard d’un bénéficiaire de la protection temporaire avant que celle-ci n’ait pris fin. Ce point est important car il signifie que pour peu qu’une demande de protection internationale ait été introduite, l’examen de celle-ci par les instances compétentes doit avoir été mené à son terme préalablement à toute décision de retour. Or, l’on sait que même si le législateur belge et européen a fixé des délais maximaux de traitement de ces demandes, la réalité de l’arriéré accumulé et des lourdeurs administratives et procédurales ont pour effet que la durée réelle de cet examen peut s’étaler sur plusieurs années. S’agissant plus spécifiquement des Ukrainiens la loi belge du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers ne fait nullement obstacle au dépôt d’une demande de protection internationale par un bénéficiaire ukrainien de la protection temporaire. Pourtant, la Belgique suspend en pratique l’examen de ces demandes. Très peu d’Ukrainiens ont d’ailleurs à ce jour introduit une demande, dont ils savent qu’elle ne sera pas traitée. La protection temporaire, qui n’est qu’un dispositif transitoire d’urgence, occupe ainsi la place au détriment d’une protection durable. Cette substitution est juridiquement contestable, en particulier pour les profils les plus vulnérables. Une décision administrative ou politique en sens contraire reste théoriquement possible: ouvrir le traitement effectif et prioritaire des demandes des bénéficiaires de protection temporaire, a fortiori pour les profils les plus vulnérables avant l’échéance du 4 mars 2027. Un tel traitement prioritaire pourrait être le résultat d’une décision du Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA), ou d’une demande du ministre ou de son délégué sur la base de l’article 57/6, § 2, 3° et 4° de la loi. Cette solution n’irait cependant pas sans poser certaines questions juridiques, la rédaction de ces dispositions pouvant, à première vue, donner à penser qu’elles s’appliquent à des demandes de protection internationales individuellement identifiées et non au traitement d’un groupe de demandes identifiées selon une caractéristique des demandeurs concernés, en l’occurrence leur nationalité. Quoi qu’il en soit, des obstacles pratiques rendent cette solution très aléatoire. Il faut en effet, rappeler que le traitement prioritaire d’une demande n’entraine pas une procédure simplifiée. Il signifie uniquement qu’elle est examinée « en priorité », autrement dit avant les autres. Parler de traitement prioritaire n’a donc de sens que si l’on évoque des situations individuelles bien circonscrites et en nombre limité. Par exemple, tel aurait pu, depuis longtemps, être le cas de demandeurs ukrainiens particulièrement vulnérables, mais ce ne le fut pas. Au-delà de ces cas particuliers, le traitement prioritaire perd tout intérêt et n’aboutit qu’à désorganiser les services. Or, l’on parle ici potentiellement de dizaines de milliers de demandes qui pourraient être adressées au CGRA par les actuels bénéficiaires de la protection temporaire si aucune alternative crédible ne leur est ouverte. Il faut être lucide, face à un tel nombre potentiel de demandes, la question n’est pas de décider s’il faut les traiter ou non en priorité, mais de savoir comment éviter qu’elles ne soient introduites. Pour donner une idée de ce que représenterait l’introduction de demandes d’asile par les bénéficiaires de la protection temporaire, ou même par une part significative de ceux-ci, il faut rappeler qu’en 2025, le CGRA a pris un peu moins de 26.000 décisions. A ce rythme, il lui faudrait deux à trois ans rien que pour examiner les demandes des Ukrainiens, sans plus examiner aucune des autres demandes introduites entre-temps. Et cela, sans compter d’éventuels recours devant le Conseil du contentieux des étrangers ! Bref, le traitement de ces demandes supplémentaires ne pourrait se faire qu’au prix d’un engorgement dramatique des instances compétentes et au détriment de l’examen de l’ensemble des autres demandes.
Il découle de ce constat purement factuel que faute d’offrir aux intéressés une alternative crédible au passage par la case « demande de protection internationale », la fin programmée du statut de protection temporaire entrainera une désorganisation durable des instances compétentes, déjà confrontées à d’énormes difficultés. Il va sans dire qu’elle ouvrira également une période de grande précarité pour les intéressés (comme pour les autres demandeurs de protection internationale), mais tout autant d’instabilité pour leurs actuels employeurs, ce qui sera préjudiciable à de nombreux secteurs de notre économie et menacera la cohésion sociale qui s’était établie sans grands heurts depuis plusieurs années avec cette importante communauté.
3) Une recommandation européenne nécessaire mais inadaptée aux contraintes belges
Le Conseil de l’Union européenne était conscient de ces difficultés lorsqu’il a adopté, dès le 8 septembre 2025, une recommandation (document 12015/25, dossier interinstitutionnel 2025/0651(NLE)) invitant les États membres à promouvoir le passage des bénéficiaires de la protection temporaire vers d’autres statuts juridiques : titres de séjour liés au travail, à la formation professionnelle, aux études, à la recherche, au regroupement familial, ou titres de séjour spécifiques (point 1). La recommandation mentionne également la possibilité de demander une autorisation au titre de la directive (UE) 2024/1233 (permis unique), de la directive (UE) 2021/1883 (carte bleue européenne) ou de la directive (UE) 2016/801 (étudiants, chercheurs et stagiaires).
L’intention de la recommandation est saine. Sa traduction belge est, à ce stade, totalement irréaliste. Les règles actuelles de l’immigration économique belge sont complexes, incohérentes et excessivement sélectives. Les délais de traitement du permis unique dépassent en pratique les délais maximaux légaux. La carte professionnelle pour activité indépendante impose, dans les trois Régions, la démonstration d’un projet économique structuré et financé, peu compatible avec la réalité des activités développées et exercées par des Ukrainiens en Belgique depuis l’offensive russe de 2022. Les critères d’accès aux directives européennes citées par la recommandation (qualifications, rémunération, secteur) excluent une grande partie des Ukrainiens même ceux qui travaillent depuis quatre ans dans des secteurs en tension (construction, soins, logistique, agriculture, horeca).
Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe le formule clairement dans sa déclaration du 12 mai 2026 : « je crains que nombre de personnes ne soient laissées pour compte parce qu’elles ne remplissent pas les critères stricts liés au travail, aux ressources ou aux études ». Renvoyer les bénéficiaires de la protection temporaire vers ces seules voies revient à organiser leur sortie programmée du marché du travail régulier.
4) Privilégier la créativité et le pragmatisme
En 2022, la Belgique a fait preuve d’une grande créativité pour organiser en quelques semaines à peine l’accueil de dizaines de milliers de personnes fuyant l’offensive russe en Ukraine. Les administrations se sont mobilisées avec efficacité et pragmatisme pour relever le défi, la population a répondu avec générosité. Le résultat fut l’accueil de quelque 70.000 personnes et leur intégration rapide dans le tissu social et économique du pays. Cette réussite doit être soulignée, même si elle a, il faut l’admettre, été facilitée par l’activation de la directive « protection temporaire » par le Conseil de l’Union européenne. A présent que le statut prévu par cette directive arrive à son terme, la réussite de 2022 pourrait être menacée si aucune réponse n’est trouvée aux difficultés évoquées plus haut. Pour l’éviter, il faudra immanquablement, comme en 2022, faire preuve de pragmatisme et de créativité.
Concrètement, rien ne permet d’espérer cette fois qu’une nouvelle décision européenne vienne indiquer la voie à suivre. Dans ce contexte, l’on aperçoit dès lors difficilement comment le législateur belge pourrait échapper à la création sans délai d’un statut ad hoc d’admission au séjour.
Ce statut devra apporter une réponse au défi posé par la fin du régime de protection temporaire accordé aux Ukrainiens, tout en permettant de couvrir d’autres situations soulevant des difficultés similaires. En effet, limiter un tel statut aux personnes d’une nationalité déterminée aboutirait à créer une différence de traitement difficilement justifiable au regard des exigences internes en droit belge, nous y reviendrons. Le champ d’application du statut devra donc être défini de manière abstraite et revêtir une portée générale. Dans cet esprit, la solution proposée ici vise à donner accès à un séjour régulier à des personnes dont la présence sur le territoire contribue au développement de la société d’accueil ou que l’on ne veut ou ne peut pas éloigner. Elle vise, en quelque sorte, des personnes migrantes qui par leur insertion dans la société ont cessé, en pratique, d’y être considérées comme des étrangers. Faute de mieux, appelons-les des « migrants proches ».
5) Un statut pour les « migrants proches »
Pour éviter l’engorgement et la paralysie des services chargé de sa mise en œuvre, la procédure permettant l’obtention d’une admission au séjour sur cette base devra s’inspirer de la simplicité et de l’accessibilité qui caractérisait le régime de la protection temporaire. Cela n’aurait, en effet, guère de sens de chercher à répondre à une urgence pratique en créant de nouvelles lourdeurs administratives ou de nouvelles sources de contentieux. Les critères devront donc être simples et d’application aisée. Cela implique que la marge d’appréciation laissée à l’administration doit se restreindre à l’examen de deux questions :
1°) les conditions de matérialisation du droit sont-elles réunies ? Et
2°) la personne concernée ne constitue-t-elle pas une menace pour l’ordre public et la sécurité nationale ?
Sans entrer ici dans le détail des critères à retenir, nous pensons qu’ils devraient reposer sur trois principes simples : la sécurité administrative, l’accès à un travail déclaré et le respect de la dignité humaine.
En toute hypothèse, devraient au minimum bénéficier de ce statut les personnes qui ont fui des situations visées par la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001relative à la protection temporaire, à savoir : « les personnes qui ont fui des zones de conflit armé ou de violence endémique [et] les personnes qui ont été victimes de violations systématiques ou généralisées des droits de l'homme ou sur lesquelles pèsent de graves menaces à cet égard » (art. 2, c, i et ii). Une présomption simple pourrait être établie que cette condition est remplie pour les personnes ayant bénéficié du statut de protection temporaire durant l’année précédente. Une deuxième catégorie de bénéficiaires serait celle des personnes démontrant leur contribution sociale ou économique à la société d’accueil (travail, formation, investissement social ou culturel durable). Enfin, dans le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant, il conviendrait de prendre en considération la présence d’enfants poursuivant un cursus scolaire primaire ou secondaire depuis plus de deux années.
Ces critères répondraient utilement à la réalité des situations actuelles des Ukrainiens en Belgique.
Ils permettraient en outre de répondre à des besoins plus larges étant entendu que l’interdiction de discrimination fondée sur la nationalité, garantie par les articles 10 et 11 de la Constitution combinés avec l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme impose un dispositif légal qui ne peut être réservé aux seuls Ukrainiens. A défaut, cela créerait un ressentiment légitime parmi les autres bénéficiaires potentiels et ferait naitre de nouveaux contentieux. En effet, la Belgique a déjà créé, par le seul (dys)fonctionnement de son système, d’autres « migrants proches » que les Ukrainiens, dont le séjour peut être régularisé déjà actuellement sans aucune difficulté sociale, notamment dans le cas de familles avec enfants scolarisés en procédure d’asile depuis trois ans, de travailleurs en procédure d’asile depuis plusieurs années ou de personnes dont l’éloignement est impossible pour des motifs juridiques ou pratiques.
Il faut rappeler que la conformité aux directives européennes en matière d’immigration légale ne s’oppose pas à des statuts nationaux plus favorables (article 13 de la directive (UE) 2024/1233, article 4 de la directive 2008/115/CE).
La création d’un statut pour ces « migrants proches » est de surcroit une exigence de sécurité juridique permettant des critères publiés, vérifiables, soumis tant à la compétence de l’Office des étrangers pour leur application qu’à un contrôle d’un juge administratif indépendant et impartial.
6) Anticiper, pour préserver la cohésion sociale et l’économie
L’absence d’anticipation aura des conséquences concrètes. De nombreux Ukrainiens présents en Belgique risquent des pertes de séjour brutales, la fin des contrats de travail pour force majeure, l’interruption de la scolarité des enfants, la précarisation. Pour les employeurs, des ruptures imposées, des pertes de travailleurs formés et intégrés, la déstabilisation de secteurs entiers en tension. Pour l’administration, l’engorgement massif du CGRA, de l’Office des étrangers et des juridictions, par l’effet de bascule simultané au 4 mars 2027. Pour le tissu social : une visibilité accrue, dans toutes les communes, de situations humaines ressenties comme injustes, susceptibles de nourrir des mouvements de contestation.
Anticiper passe par un calendrier législatif réaliste. La période qui sépare le mois de mai 2026 du 4 mars 2027 est courte. Elle est suffisante pour adopter, en première lecture, un texte instituant le statut proposé. La Belgique préserverait ainsi à la fois la sécurité administrative des personnes concernées, la continuité économique des secteurs qui les emploient, le bon fonctionnement des instances d’asile et la cohérence de notre système au regard du droit de l’Union et de la Convention européenne des droits de l’homme.
Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe l’a souligné : « le moment présent exige de renforcer la solidarité, et non de la réduire ». Dans ce cas-ci, la solidarité n’est pas seulement un choix de cœur, elle est surtout le choix de la raison.
Céline Verbrouck
Avocate au barreau de Bruxelles
Spécialisée en droit de l’immigration, de la nationalité et du droit international de la famille
www.altea.be
+32 2 894 45 70
Serge Bodart
Premier Président honoraire du Conseil du Contentieux des étrangers
Conseiller d’Etat honoraire