La crise du covid-19, les pouvoirs spéciaux et les communes wallonnes

Le Gouvernement de la Région wallonne s’est vu provisoirement attribuer l’exercice de la fonction législative dans le cadre de la gestion de la crise du coronavirus par deux décrets du 17 mars 2020. Le premier porte l’intitulé de décret « octroyant des pouvoirs spéciaux au Gouvernement wallon dans le cadre de la crise sanitaire du Covid-19 » et vise les matières régionales. Le second se voit attribuer le même intitulé complété par les termes « pour les matières réglées par l’article 138 de la Constitution » et concerne donc les compétences de la Communauté française dont l’exercice a été transféré à la Région wallonne. Ils ont quasi-intégralement le même contenu. Les deux décrets disposent notamment que le Gouvernement « peut prendre toutes les mesures utiles pour prévenir et traiter toute situation qui pose problème dans le cadre strict de la pandémie Covid-19 et de ses conséquences et qui doit être réglée en urgence sous peine de péril grave ». Ces dispositions « peuvent abroger, compléter, modifier ou remplacer les dispositions décrétales en vigueur ».

L’habilitation conférée au Gouvernement est valable trois mois, à dater du 18 mars 2020, prorogeable une fois pour une durée équivalente. Comme en ce qui concerne le système mis en œuvre au fédéral dans le même contexte, les arrêtés de pouvoirs spéciaux, doivent être confirmés dans un délai d’un an à partir de leur entrée en vigueur, sauf à être alors « réputés n’avoir jamais produit leurs effets » (sur le contrôle des arrêtés de pouvoirs spéciaux, voy. mutatis mutandis sur ce même site : M. KAISER et C. JADOT, Quels recours peuvent être mobilisés contre les arrêtés royaux de pouvoirs spéciaux ? », news publiée le 6 avril 2020).  

Très actif, le Gouvernement wallon a pris plusieurs mesures par « arrêtés numérotés », un certain nombre d’entre elles étant de nature à impacter les communes, souvent en première ligne dans la gestion de la crise.

L’arrêté de pouvoirs spéciaux n° 5 du 18 mars 2020 « relatif à l'exercice des compétences attribuées au conseil communal par l'article L1122-30 du Code de la démocratie locale et de la décentralisation par le collège communal » (Mon b., 20 mars 2020), entré en vigueur le 19 mars 2020, est sans doute le plus marquant. Il a pour objet de confier les attributions du Conseil communal au Collège pour une durée de 30 jours à partir du 19 mars 2020 « dans la mesure où l’urgence de son action et l’impérieuse nécessité sont motivées » (art. 1er). Par arrêté du 17 avril 2020 (n° 17), le Gouvernement a prolongé cette période « du 23 mars 2020 au 3 mai 2020 inclus » (art. 1er). Ces décisions peuvent abroger, modifier ou remplacer des règlements, ordonnances ou décisions du Conseil communal et attacher des sanctions administratives à leur infraction et tout ceci sans que les avis légalement ou réglementairement requis soient recueillis. Une confirmation par le Conseil communal des mesures dans un délai de trois mois à partir de leur entrée en vigueur est nécessaire. A défaut, elles seront réputées sans effets. Les Collèges communaux se voient ainsi accorder, eux aussi, ce qui ressemble à des « pouvoirs spéciaux municipaux ». Il s’agit toutefois de pouvoir motiver l’urgence et l’impérieuse nécessité de leur action. La formulation du préambule de l’arrêté de pouvoirs spéciaux n° 5 laisse entendre que les deux conditions sont consubstantielles, de sorte que lorsque l’urgence est démontrée, l’impérieuse nécessité le serait également (« et partant »). Dans chaque cas, l’acte devra donc être motivé de telle manière à ce qu’il permette à l’autorité de tutelle et au juge le cas échéant, d’apprécier l’opportunité de la substitution du Collège et sa compétence. 

On mentionnera ensuite deux arrêtés de pouvoirs spéciaux n° 2 et n° 3 du 18 mars 2020 « relatif(s) à la suspension temporaire des délais de rigueur et de recours fixés dans l'ensemble de la législation et la réglementation wallonnes ou adoptés en vertu de celle-ci ainsi que ceux fixés dans les lois et arrêtés royaux relevant des compétences de la Région wallonne en vertu de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 » (Mon. b., 20 mars 2020), qui ont été adoptés (respectivement pour les compétences de la Région (n° 2) et pour les compétences transférées à la Région par la Communauté française (n° 3)). Ils prévoient que les délais de rigueur et de recours fixés dans la législation et réglementation wallonne ainsi que dans les lois et arrêtés relevant de la compétence de la Région sont suspendus à partir du 18 mars 2020 pour une durée de 30 jours. Par un arrêté de pouvoirs spéciaux n° 20, daté du 18 avril 2020 (Mon. b., 22 avril 2020), le Gouvernement wallon a décidé de faire application de sa faculté de prolonger ces délais de suspension en prévoyant que ce premier délai sera « prorogé d'une nouvelle période prenant cours le 17 avril 2020 et s'achevant le 30 avril 2020 inclus ».

Cet arrêté du 18 avril 2020 n°20 modifie, indépendamment de la prorogation de la période d’application elle-même, le contenu des premiers arrêtés de pouvoirs spéciaux n° 2 et n° 3 et prévoit que, après la première période de suspension écoulée, « les délais seront prorogeables deux fois jusqu'à une date fixée par arrêté du Gouvernement ne pouvant à chaque fois excéder 30 jours et justifiant de la nécessité au regard de l'évolution des conditions sanitaires » (art. 1er et 5). En d’autres termes, la première faculté de prorogation ayant été épuisée, le Gouvernement pourrait à nouveau proroger ces délais à partir du 30 avril pour une dernière période de 30 jours maximum.

Pour rappel, le délai de rigueur correspond à la période durant laquelle une autorité est tenue de statuer. Contrairement au délai d’ordre, essentiellement indicatif et dont le dépassement n’engendre pas de conséquence particulière, le dépassement du « délai de rigueur » entraîne des effets juridiques et la règle qui l’instaure « ne fait pas mystère des conséquences de sa méconnaissance » (D. JANS et J. LECLER, « Chronos rétif à la fiction ? », J.T., n° 6367, p. 633).  Le « délai de recours », également visé par les arrêtés de pouvoirs spéciaux commentés, vise la période endéans laquelle il faut avoir introduit son recours, administratif ou juridictionnel, pour qu’il soit déclaré recevable.

En l’espèce, ces délais sont « suspendus », ce qui signifie qu’ils sont « mis en pause » durant une certaine période avant de reprendre leur cours là où ils s’étaient arrêtés. Toutes les procédures wallonnes sont concernées tant dans les matières régionales que celles dont l’exercice a été transféré par la Communauté française et nombre d’entre elles ont trait à l’intervention des communes (CWADEL, CoDT, Code de l’environnement, Code wallon de l’habitation durable, CWASS…). Dans une circulaire adressée le 18 mars 2020 aux pouvoirs locaux, le Ministre des Pouvoirs locaux rappelle que les délais en matière d’enquête publique, de remise des avis d’instances, d’introduction et de traitement des recours sont également suspendus. On précisera encore que ces dispositions ne s’appliquent pas lorsque les communes sont impactées par des procédures administratives liées à l’application de compétences relevant de l’autorité fédérale ou de la Communauté française. L’on songe, par exemple, aux procédures, disciplinaires ou autres, concernant le personnel de l’enseignement communal subventionné. 

On évoquera enfin l’arrêté de pouvoirs spéciaux du Gouvernement wallon n° 6 du 24 mars 2020 « relatif aux réunions des collèges communaux et provinciaux et organes de gestion, des régies communales autonomes, des régies provinciales autonomes, des associations de projet et des intercommunales » (Mon. b., 26 mars 2020) qui prévoit que l’ensemble des réunions des organes exécutifs locaux, dont les Collèges communaux, se tiendront par téléconférence ou vidéoconférence jusqu’au 3 mai inclus (art. 1er), sauf « motif impérieux » nécessitant la présence physique de leurs membres. Si le moyen de téléconférence ou tout autre moyen technologique ne semble pas mobilisable, il est possible de procéder par courriels, mais toujours à huis clos comme l’impose l’article L1123-20 du CWADEL. S’agissant de la tenue des Conseils communaux, dans une circulaire du 16 mars 2020 relative aux mesures administratives et organisationnelles encadrant la crise sanitaire due au Covid-19, le Ministre des Pouvoirs locaux a précisé qu’il souhaitait que les Conseils privilégient le report à la retransmission vidéo, à moins que « la séance soit absolument indispensable à l’exercice des missions de la commune ». Cette démarche est peut-être guidée par la volonté de permettre aux exécutifs locaux de disposer de manière pleine et entière de leurs pouvoirs spéciaux (faculté de substitution susvisée) dans l’intérêt d’une action politique et administrative plus rapide et efficace.

La Commune étant un acteur en lien avec l’ensemble des niveaux de pouvoirs généraux, l’on rappellera enfin qu’il est évident que les arrêtés royaux de pouvoirs spéciaux peuvent, eux aussi, avoir une incidence sur l’action des communes en cette période de crise. Songeons pour illustration à l’arrêté royal de pouvoirs spéciaux n° 1 du 6 avril 2020 « portant sur la lutte contre le non-respect des mesures d’urgence pour limiter la propagation du Covid-19 par la mise en place de sanctions administratives communales » (Mon. b., 7 avril 2020) (voir sur ce même site M. KAISER, « Les S.A.C. au menu de l’arrêté royal de pouvoirs spéciaux n°1 », news publiée le 7 avril 2020). Plus globalement, et sans que les différentes interventions gouvernementales sur la base des pouvoirs spéciaux ne soient déterminantes cette fois, les autorités communales sont fréquemment appelées à se demander comment, dans l’exercice de leurs compétences propres, notamment en matière de police générale, elles sont autorisées à compléter les mesures fédérales de lutte contre la propagation du COVID-19.

En Wallonie, comme dans le reste du Royaume, la Commune – comme le CPAS du reste - est bien un acteur politique de crise majeur.

Michel Kaiser
Avocat associé
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Arnaud Picqué
Avocat
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